Financování kultury z veřejných rozpočtů (1991-2006)

Úvodem

 Výsledkem historického vývoje v prostoru ČR je skutečnost, že jako „kultura“ není obecně vnímána pouze jako umělecká činnost nebo její výsledky (v současnosti v celé šíři projevů a produktů, k nimž jsou práva chráněna podle zákona č.121/2000 Sb., autorského zákona), ale i poznávací, osvětové, zájmové a vzdělávací aktivity, stejně tak i spolková činnost, tradice a zvyky, dokonce i přírodní a urbanizované prostředí individuálního života. V námi upřednostňovaném obsahu pojmu „kultura“ jsou proto obsaženy (mj.) činnosti knihoven, muzeí, galerií a divadel (včetně tzv. stagion); nabídka kulturních, společenských, vzdělávacích programů různých typů kulturních domů a středisek, činnosti dobrovolných občanských aktivit (zájmových či amatérských sdružení), nevládních neziskových organizací ale i městské slavnosti, festivaly, atd.

Kultura je velmi strukturovanou oblastí různorodých individuálních, skupinových i společenských zájmů, aktivit a činností, která podle našeho přesvědčení podstatnou měrou napomáhá identifikaci a rozvoji jednotlivce a zároveň k integraci občanské společnosti, významná je její sociální a komunikační funkce. Nezanedbatelný vliv na deklarované potřeby a zájmy lidí v oblasti místní a regionální kultury má samozřejmě i obecnější charakter (demografický, geografický, historický) sídla či regionu – tzn. mj. i úroveň zaměstnanosti (pracovních příležitostí), ekonomická úroveň domácností a struktura jejich výdajů, stav technické infrastruktury v území, dopravní dostupnost kulturních příležitostí  apod. V oblasti místní a regionální kultury – a to jak na straně nabídky, tak na straně poptávky – lze samozřejmě zaznamenat vliv obecnějších vývojových procesů – odstranění politických bariér při využívání informačních pramenů, rozvoje digitálních technologií – ať již komunikačních či působících při nahrávání nosičů, cenová dostupnost elektronických přístrojů pro domácnost atd.

 Takto vymezená oblast kultury ovšem značně překračuje rámec zákonem stanovených kompetencí a odpovědnosti ministerstev či jiných správních úřadů nebo územní samosprávy;  kulturu lze obtížně redukovat na odvětví ekonomiky nebo hospodářství. Přitom však – s ohledem na ekonomický charakter veřejných služeb místní a regionální kultury – jsou tyto služby poskytované v obecně uznaném veřejném zájmu stále existenčně závislé na finančních prostředcích z veřejných rozpočtů, o jejichž alokaci rozhodují orgány veřejné správy.

Na druhé straně je však sféra veřejných služeb (včetně místní a regionální kultury) poměrně významná z národohospodářského hlediska – ať již na ni pohlédneme z hlediska zaměstnanosti, objemu vyplácených mezd realizovaných ve výdajích domácností, odvodů z vyplacených mezd, z hlediska inspirace k návštěvnosti ČR v rámci cestovního ruchu a jistě nezanedbatelný je i ekonomický efekt výdajů příspěvkových organizací kultury realizovaných v podobě nákupu zboží a služeb nebo pořízení majetku.

2006

Celkem ročně navštíví kulturní zařízení téměř 50 milionů uživatelů (tzn. tam, kde se počty statisticky sledují – knihovny s profesionálními pracovníky, muzea, galerie, divadla, orchestry, památkové objekty, hvězdárny a planetária). V případě tzv. „všeobecných kulturních zařízení“ – kulturních domů, osvětových besed apod., se počty uživatelů/návštěvníků nesledují. Vzhledem k tomu, že jich je v ČR cca 1.000, lze odhadovat – při časové a obsahové struktuře jejich provozu (koncerty, divadelní představení, přednášky, výstavy, kurzy atd.) – jejich návštěvnost nejméně na úrovni cca 15 milionů uživatelů ročně.

Celkový počet uživatelů veřejných služeb kultury lze odhadnout na 65 – 70 milionů. V odhadu ovšem nejsou zahrnuti návštěvníci různých městských slavností, festivalů apod.

 Na finančním zajištění odborné činnosti kulturních zařízení i nabídky kultury pro návštěvníky obcí a měst se značnou měrou podílejí veřejné rozpočty. Ty financují nejen provoz vlastních (nejčastěji) příspěvkových organizací, ale poskytují ve značné míře dotace neziskovým subjektům i podnikatelům na pokrytí části nákladů na jimi pořádané kulturní akce.

Tabulka : Výdaje veřejných rozpočtů na kulturu v poměru k HDP
					v mld. Kč, zaokrouhleno
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
HDP *)	2 189,2	2 352,2	2 464,4	2 577,1	2 781,1	2 970,3	3 204,1
na kulturu **)	13,1	14,4	15,6	17,4	19,3	19,7	22,3
v %	0,59	0,61	0,63	0,67	0,69	0,66	0,69

*) údaje o HDP převzaty z ČSÚ
**) součet výdajů kap. 334 (MK včetně výdajů na církve a nábož. společ.) a kap. 700 (výdaje rozpočtů ÚSC), do roku 2002 (včetně) i OkÚ

Vzhledem k tomu, že stát (prostřednictvím Ministerstva kultury) v současné době zřizuje a finančně zajišťuje činnost pouze několika desítek kulturních subjektů (i když významných jak co do činností odborných, tak prezentačních), je nezbytné zamyšlení i nad strukturou a možnostmi ÚSC jako zřizovatelů a podporovatelů kulturních aktivit a veřejných služeb kultury.

Z celkového současného počtu obcí v ČR (6 248 z toho 529 se statutem „město“) je pouze 310 obcí a měst s počtem obyvatel nad 5.000. Vzhledem k platnému systému daňových příjmů obcí je zřejmé, že rozpočty 5 938 obcí sotva postačují na pokrytí nutných výdajů vyplývajících obecně z povinností územní samosprávy ve vztahu k občanům. Obvyklé bývá, že na záležitosti kultury se v rozpočtu zdroje najdou v podobě drobného příspěvku na činnost knihovny nebo místnímu občanskému sdružení na jeho kulturní aktivity.

počet obyvatel obce		počet obcí	žije v nich obyvatel	%
od	do
0	999	4 932	1 763 117	17
1 000	4 999	1 047	2 068 485	20
5 000	9 999	138	939 382	9
10 000	19 999	109	954 239	9
20 000	49 999	41	1 197 676	12
50 000	99 999	17	1 206 595	12
100 000	a více	5	2 121 585	21
celkem		6 248	10 251 079	100

Pramen : ČSÚ malý lexikon obcí

 Z výše uvedené tabulky vyplývá, že v obcích ve velikosti do 5.000 obyvatel žije 37 % populace ČR, což samozřejmě vůbec není zanedbatelné číslo. Podmínky jejich života jsou do značné míry ovlivněny dopravní obslužností sídla, nabídkou služeb a obchodu, tím zda je v obci škola atd. Je zřejmé, že malé obce mají vskutku dost starostí s tím, jak příjmy svého rozpočtu co nejlépe užít ku prospěchu občanů.

Nicméně náhodný výběr krajů, obcí a jejich výdajů na kulturu naznačuje, že malé obce v poměru např. ke krajům či sídelním městům krajů mnohdy vydávají na kulturu v % ke svým příjmům více finančních prostředků. Kraje se ovšem značnou měrou podílejí na podpoře činnosti regionálních subjektů kultury – např. Jihočeský kraj v roce 2006 poskytl podnikatelům (právnickým i fyzickým osobám), občanským sdružením a jiným NNO, jakož i církvím příspěvky v celkové výši 37 mil. Kč, což je cca 13 % z celkových výdajů kraje na kulturu.

(Tabulka je umístěna za textem.Výběr zahrnuje výdaje rozpočtů krajů, sídelních měst krajů, náhodně vybraného bývalého okresního města (v případě Středočeského kraje dvou) a náhodně vybrané malé obce v území kraje.)

 Problematickou skutečností zůstává, že  výdaje na kulturu (včetně výdajů kapitálových, tj. výdajů „na majetek“) dosahují v průměru cca 2-3% z celkových výdajů rozpočtů ÚSC. Nejde o údaj nijak povzbuzující, i když se individuálně poměrně liší. Z námi provedeného výběru samozřejmě nelze činit dalekosáhlé soudy. K tomu by bylo zapotřebí zpracovat časové řady za období nejméně pěti let a v interpretaci pak zohlednit i individuální podmínky a charakteristiky jednotlivých měst a obcí. Neméně zajímavé by bylo poměřit hodnotu majetku svěřeného příspěvkovým organizacím v kultuře  ve vztahu ke kapitálovým výdajům (investičním příspěvkům PO) a to i proto, že investiční příspěvky PO zřizovaným v oblasti kultury tvoří pouze 15% z celkových kapitálových výdajů rozpočtů ÚSC. K tomu je nutno ještě dodat, že z celkových výdajů rozpočtů ÚSC v roce 2006 vykázaných na kulturu, tj. z 15 mld. Kč činil celkový příspěvek zřizovaným PO 6,9 mld. Kč, tj. cca 46% výdajů vykázaných ÚSC na kulturu.

Protože ČSÚ neprovádí šetření zaměstnanosti či zaměstnavatelů podle oborů činnosti, aktuální počet pracovních míst v oblasti kultury lze jen odhadovat. Statistikou je sledováno cca 2.000 statistických jednotek. Na základě zjištěných údajů lze předpokládat, že v zařízeních poskytujících veřejné služby kultury je zaměstnáno nejméně cca 25.000 zaměstnanců (v přepočteném stavu), kteří (minimálně ze dvou třetin) dosahují střední odborné a vysokoškolské vzdělání. Podle výše vykázaných výdajů na platy v kultuře lze soudit, že v organizačních složkách obcí a na obecních úřadech je zaměstnáno dalších cca 10 – 15.000 zaměstnanců, kteří se zabývají zajištěním veřejných služeb kultury. Celkem se může jednat o cca 35 – 40 000 pracovních míst v oblasti veřejných služeb kultury.

 Při průměrném platu v kultuře (cca 12.000 – 15.000 Kč tzv. hrubého, tedy hluboko pod průměrem v ČR ohlášeným ČSÚ) se jedná o cca 6,5 – 8 mld. Kč vydaných na platy a odvody z mezd.  Odvody z mezd činí cca 1,5 – 2 mld., daně placené ze závislé činnosti lze odhadnout na 1,5 – 2 mld. Kč. Protože i zaměstnanci v kultuře platí náklady svých domácností, lze předpokládat, že oněch 3,5 – 4 mld. Kč („čistého“, tj. po odvedení daně ze závislé činnosti) se vracejí zpátky do (zejména) domácí ekonomiky a posilují tak i výběr dalších daní – například spotřebních.

Provoz a činnost kulturních zařízení je založen jednak na práci zaměstnanců, jednak na nákupu služeb a výrobků. Lze tedy předpokládat, že i valná část oněch „zbylých“ nákladů na kulturu, tj. cca 16 mld. Kč se opět vrací do domácí ekonomiky v podobě plateb za energie, pořízení materiálu i majetku.

 Je proto dosti obtížné akceptovat názory naznačující, že kultura je cosi zbytného a ekonomicky neužitečného. Peníze vynaložené na kulturu se stávají součástí běžných ekonomických procesů a kultura do jisté míry pomáhá vyrovnat situaci v zaměstnanosti i tam, kde není stav příliš radostný. Omezujme prostředky do kultury a kromě jiného se dočkáme i zvýšených nákladů třeba na  dávky v zaměstnanosti. A nejen to. Netrpělivě očekáváme dobu, kdy už konečně budou spočteny ekonomické efekty cestovního ruchu … Kulturní služby a aktivity totiž tvoří podstatnou součást nabídky cestovního ruchu – ozvláštňují krajinu, památky i sídla. Pokud by v některých místech neexistovala nabídka kultury, možná by tam noha turisty (cizince i tuzemce) nezavítala…

Výdaje veřejných rozpočtů v oblasti kultury nominálně sice rostou, reálně však stagnují v poměru k celkovým výdajům veřejných rozpočtů (i k HDP). Z toho lze dovodit, že o nějakém rozvoji v oblasti kultury stěží může být řeč. Vzhledem k platovému zařazení zaměstnanců v kultuře se tato oblast stává pro mladé a odborně vzdělané lidi z ekonomických důvodů zcela neatraktivní. Podpora rozvojových projektů kultury by však mohla  rozvinout atraktivitu oblasti kultury alespoň po stránce inovací, zajímavosti komplexních projektů (např. přeshraniční spolupráce) apod.

V rámci kapitálových výdajů na kulturu jsou investiční příspěvky zřizovaným PO na úrovni 4 % celkových výdajů ÚSC na kulturu. Vzhledem k hodnotě nemovitého majetku, které PO pro svého zřizovatele spravují je evidentní, že takový objem finančních prostředků nemůže postačovat ani k jeho technickému zhodnocení  či dokonce k nové výstavbě. Pro ilustraci postačí, pokud se letmo dotkneme oblasti veřejných  knihoven a muzeí.

Veřejných knihoven je v ČR celkem 5.885, z toho však s profesionálními knihovníky pouze 761 (v roce 2005). Je tedy evidentní, že 5.124 knihoven pracuje buď v režimu organizační složky obce nebo jsou knihovní služby zajišťovány obecním úřadem.

• (Nutno ještě poznamenat, že 761 knihoven sprofesionálními pracovníky poskytlo vroce 2005 služby 20 milionům uživatelů.)
• Lze předpokládat, že malé obce nejsou schopny zajistit ani materiální a prostorové podmínky pro žádoucí rozvoj veřejných knihovnických a informačních služeb, ani jejich kvalifikované personální zajištění. Nemluvě o rozšiřování možností veřejně přístupného internetu vknihovně.

Podle studie Národní knihovny z roku 2006 (Vyhodnocení standardů VKIS za rok 2005, Mgr.V.Pillerová, PhDr. V.Richter, Národní knihovna ČR, Praha 2006) v roce 2005 z celkem 5.523 vyhodnocovaných knihoven více než polovina nesplňuje standardy VKIS. Podle této studie v obcích do 5.000 obyvatel pracuje cca 3.000 knihoven, přičemž více než polovina z nich ani nenakupuje nové knihovní fondy. Téměř všechny knihovny v malých obcích neposkytují tzv. studijní místa a neposkytují přístup na internet pro veřejnost.

To znamená, že asi polovina populace ČR nemá v dosahu knihovnu dostatečně vybavenou. Protože se jedná většinou o obyvatele malých obcí a měst, jde o situaci poměrně kritickou. 2.839 knihoven v obcích do 5.000 obyvatel nemá připojení k internetu. S ohledem na podmínku v knihovním zákoně (veřejně přístupný internet, jinak k 31.12.2007 bude knihovna vyřazena z evidence – z čehož plyne např. důsledek, že o knihovním fondu bude muset být účtováno jako o majetku) lze předpokládat, že malé obce budou veřejné knihovny rušit. 

Celkové výdaje ÚSC na oblast knihovnictví jsou vykazovány v roce 2006 na úrovni 2 298 276 tis. Kč, což je cca 15% z celkových výdajů na kulturu. Kapitálové výdaje na oblast knihovnictví činí pouze 316 375 tis. Kč.

• Muzeí a galerií je vČR celkem 457 (dle statistiky), ročně je navštíví cca 10 milionů návštěvníků. Muzeí (dle statistiky) je vČR celkem 283, ztoho zřizováno ÚSC celkem 265. Celkem je vmuzeích cca 30 mil. evidenčních čísel sbírkových předmětů (vlastních předmětů tedy mnohem více, protože evid.č. má např. i soubor předmětů), vmuzeích zřizovaných ÚSC je umístěno cca 13 mil. evidenčních čísel sbírkových předmětů.

O ceně (hodnotě) sbírkových předmětů se nedá hovořit, protože nepodléhají běžnému režimu účtování o majetku. Nicméně jedná se o předměty kulturní hodnoty dokládající historický vývoj v území ČR, resp. regionů. Muzea jsou obvykle umístěna v budovách sice s historickou hodnotou, avšak s nedostatečným zázemím pro odbornou práci muzea – depozitáře, konzervační dílny, restaurátorská pracoviště apod. Depozitáře nejsou na dostatečné technické a bezpečnostní úrovni a mnohdy hrozí i postupné znehodnocení sbírkových předmětů.

• Po změně zákona č.20/1987 Sb. (zákon č.1/2005 Sb.) jsou ve vlastnictví obcí a krajů archeologické nálezy (s výjimkou těch, které jsou vmajetku státu). Protože muzeum, vykonává-li archeologickou činnost, může od investora (stavebníka) požadovat pouze úhradu nákladů skutečně vynaložených na záchranný archeologický výzkum, zůstává otázkou, zda budou rozpočty jejich zřizovatelů postačovat i na odborné zpracování nálezů a jejich odpovídající uložení.

 Celkové výdaje ÚSC na oblasti muzeí a galerií jsou vykazovány v roce 2006 na úrovni 2 075 221 tis. Kč, což je cca 14% z celkových výdajů na kulturu. Kapitálové výdaje na oblasti muzeí a galerií činí 528 890 tis. Kč.

PhDr. Alena Mockovčiaková
vedoucí odborného útvaru REGIS / NIPOS